Recursos públicos ampliam as possibilidades de candidatura, movimentam um amplo circuito econômico e permitem aos órgãos de controle aperfeiçoar o rastreio do dinheiro utilizado nas campanhas.

A cada eleição, o financiamento das campanhas volta ao debate público, especialmente quando os valores envolvidos alcançam cifras bilionárias. A discussão, contudo, envolve também as condições materiais para que diferentes candidaturas consigam disputar uma eleição, a circulação desses valores por uma extensa cadeia de atividades econômicas e a capacidade das instituições de acompanhar sua origem, sua movimentação e sua aplicação.

A história eleitoral brasileira ajuda a compreender a dimensão desse debate. Durante o Império, critérios econômicos e sociais restringiam a participação política, enquanto escravizados, mulheres e outros grupos permaneciam afastados do processo eleitoral. Com o tempo, o país abandonou o voto censitário, incorporou o sufrágio feminino, adotou o voto secreto e ampliou progressivamente o eleitorado e a possibilidade de disputar a representação política. A ampliação desses direitos, entretanto, não eliminou as diferenças econômicas entre aqueles que chegam às urnas como candidatos.

As condições materiais de uma campanha variam conforme a capacidade econômica de cada candidatura. Enquanto alguns candidatos conseguem utilizar patrimônio próprio ou mobilizar com facilidade doadores e apoiadores, outros podem reunir experiência profissional, atuação comunitária, reconhecimento político e capacidade de mobilização, mas encontrar dificuldades para reunir os recursos necessários à organização de uma campanha capaz de alcançar o eleitorado.

Nesse cenário, o financiamento público integra as possibilidades de arrecadação previstas pelo sistema eleitoral e oferece uma fonte adicional para custear as despesas necessárias à apresentação de nomes, propostas e projetos durante o período eleitoral.

Foi nesse contexto que surgiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, o FEFC, criado pela Lei nº 13.487, de 2017, como fonte pública destinada ao financiamento das campanhas eleitorais. Os recursos integram o orçamento da União e são distribuídos aos partidos segundo critérios estabelecidos pela legislação eleitoral, cabendo às agremiações realizar a distribuição interna de acordo com as regras aplicáveis. Para as eleições de 2026, o valor do FEFC foi fixado em R$ 4.961.519.777,00.

A possibilidade de abrir mão do FEFC continua existindo e pode ser viável para candidaturas que disponham de patrimônio pessoal, capacidade de arrecadação, notoriedade ou uma rede de apoiadores capaz de sustentar suas despesas. A realidade é diferente para quem disputa uma eleição estadual ou nacional sem recursos próprios ou estrutura consolidada de arrecadação, porque apresentar-se ao eleitor exige deslocamentos, comunicação, produção de conteúdo, pessoal, transporte, tecnologia e diversos serviços concentrados em poucas semanas.

A distribuição do FEFC acompanha a organização partidária e as regras estabelecidas para cada eleição. Os recursos não são divididos uniformemente entre todas as candidaturas, pois a legislação define critérios de distribuição e mecanismos específicos voltados à ampliação da participação de mulheres, pessoas negras e indígenas. A partir desses parâmetros, os partidos organizam suas estratégias e direcionam recursos às candidaturas que integram suas chapas, considerando a formação das bancadas, a distribuição territorial e as circunstâncias próprias de cada disputa.

Nas eleições proporcionais, essa dinâmica se torna particularmente visível. O candidato a deputado precisa apresentar seu nome a eleitores distribuídos por diversos municípios, construir uma comunicação capaz de alcançar públicos distintos e disputar espaço dentro da própria legenda, muitas vezes percorrendo regiões extensas em um período reduzido.

Deslocamentos, transporte, comunicação, produção de materiais, contratação de pessoal, serviços gráficos, tecnologia, locação de veículos e equipamentos e outras despesas precisam ser organizados nesse intervalo, fazendo com que as condições financeiras tenham influência sobre a capacidade de construir presença eleitoral.

As diferenças de estrutura aparecem mesmo quando candidatos disputam o mesmo cargo, no mesmo território e diante do mesmo eleitorado. Uma campanha pode contar com patrimônio próprio, doações de apoiadores ou recursos públicos destinados pelo partido, enquanto outra precisa organizar sua estrutura a partir de fontes privadas mais restritas, com reflexos sobre a contratação de serviços, a produção de materiais, os deslocamentos, a comunicação e a presença ao longo da campanha. A existência de uma fonte pública permite que candidaturas com condições econômicas diferentes encontrem meios distintos para organizar suas despesas e disputar o mesmo espaço político.

Um exemplo ocorreu em 2022, na Região Serrana de Santa Catarina, onde duas candidaturas inseridas no mesmo ambiente político chegaram às urnas em condições financeiras distintas. Enquanto uma utilizou recursos do FEFC para custear suas despesas eleitorais, a outra estruturou a campanha com recursos privados, entre os quais estavam doações realizadas pelo próprio candidato e por integrantes de sua família, opção apresentada durante a disputa como forma de não recorrer ao dinheiro público.

As escolhas produziram estruturas de campanha diferentes, com uma candidatura contando com uma fonte pública destinada especificamente ao financiamento eleitoral e a outra sustentando sua estrutura a partir dos recursos privados disponíveis.

Os acontecimentos posteriores naquela realidade política levaram à deflagração da Operação Mensageiro e, mais adiante, a decisões judiciais relacionadas ao desvio de recursos públicos na administração municipal. A sequência dos fatos não estabelece relação entre esses recursos e a campanha eleitoral de 2022, nem permite atribuir à opção pelo financiamento privado qualquer vínculo com aquilo que posteriormente foi investigado.

O episódio amplia, entretanto, a perspectiva sobre o argumento de que uma candidatura estaria poupando dinheiro público simplesmente por não utilizar o FEFC, porque a relação com os recursos do Estado não se limita ao financiamento eleitoral e pode assumir outras formas ao longo da vida política. Os recursos públicos destinados regularmente às campanhas, por sua vez, seguem trajetória própria de arrecadação, movimentação, aplicação e prestação de contas, submetida ao acompanhamento da Justiça Eleitoral e dos órgãos de controle.

Essa trajetória também alcança a economia que se movimenta em torno das campanhas, já que as candidaturas precisam contratar pessoal e serviços, adquirir materiais, organizar deslocamentos, produzir conteúdo, utilizar tecnologia e manter diferentes formas de comunicação durante um período concentrado em poucas semanas.

Gráficas, produtoras, profissionais de comunicação, empresas de tecnologia, transportadores, locadoras, fornecedores e trabalhadores temporários passam a atender essa demanda, fazendo com que os valores destinados às eleições circulem por diferentes atividades econômicas e alcancem uma cadeia que ultrapassa os partidos e as próprias candidaturas.

Em 2024, ano de eleições municipais, o volume de serviços cresceu 1% em setembro e 1,1% em outubro, alcançando em outubro o maior nível da série histórica do IBGE. Em setembro, os serviços profissionais, administrativos e complementares avançaram 1,4%, informação e comunicação, 1%, e transportes, 0,7%. Em outubro, os transportes avançaram 4,1% e os serviços profissionais, administrativos e complementares, 1,6%.

Os números retratam o comportamento geral do setor, mas ajudam a dimensionar a atividade dos segmentos que também atendem às campanhas, especialmente em um período no qual as contratações de serviços, transporte, comunicação e produção de materiais se concentram em poucas semanas.

A movimentação não se limita aos valores provenientes do FEFC. Os candidatos também podem utilizar recursos próprios, receber doações de pessoas físicas e recorrer a outras fontes permitidas pela legislação, fazendo com que o volume efetivamente movimentado pelas campanhas ultrapasse o montante destinado pelo fundo público.

Quando uma gráfica recebe por um serviço eleitoral, remunera empregados e fornecedores; quando uma produtora contrata profissionais, uma empresa de tecnologia mobiliza sua equipe ou um transportador presta um serviço, parte daquele valor segue para outras despesas, compras e contratações. A circulação alcança, assim, diferentes empresas, profissionais e trabalhadores, gera novas receitas ao longo da cadeia e produz também movimentações econômicas e tributárias que não aparecem no valor inicialmente desembolsado pela campanha.

Essa movimentação econômica ocorre paralelamente ao aperfeiçoamento dos mecanismos de acompanhamento das receitas e despesas eleitorais. A legislação e as normas do Tribunal Superior Eleitoral estabelecem regras para arrecadação, movimentação, aplicação e prestação de contas, com registro de receitas, despesas, doadores e fornecedores.

Essas informações podem ser consultadas no DivulgaCandContas (https://divulgacandcontas.tse.jus.br/), sistema da Justiça Eleitoral que permite acompanhar os dados financeiros das candidaturas, enquanto a Resolução-TSE nº 23.607/2019 disciplina a arrecadação, os gastos e a prestação de contas.

Quando determinada despesa não é comprovada ou os recursos públicos são utilizados em desacordo com as regras eleitorais, a legislação prevê as consequências correspondentes, inclusive o recolhimento dos valores ao Tesouro Nacional nas hipóteses aplicáveis. A regulamentação também prevê o recolhimento de recursos do FEFC não utilizados e a devolução de valores cuja aplicação não tenha sido comprovada ou tenha ocorrido de forma indevida, deixando registros que permitem à Justiça Eleitoral e aos órgãos de controle acompanhar a origem, a movimentação e a aplicação desses valores.

Essa trilha documental representa uma diferença relevante quando se compara um recurso público submetido a regras específicas de movimentação e prestação de contas com valores cuja origem precisa ser identificada a partir das informações fornecidas pela própria candidatura e por seus doadores.

Esse acompanhamento assume importância ainda maior diante da aproximação cada vez mais visível entre organizações criminosas e o processo eleitoral, que pode ocorrer tanto pelo financiamento ou apoio a determinadas candidaturas quanto pela tentativa de inserir diretamente na disputa pessoas ligadas a essas estruturas.

A preocupação já alcançou diferentes regiões do país e chegou à Justiça Eleitoral em situações nas quais foram questionados vínculos entre candidatos e grupos criminosos, inclusive em eleições municipais e na atual disputa para a Câmara dos Deputados em São Paulo, enquanto no Rio de Janeiro a influência de milícias e facções sobre territórios, eleitores e estruturas de poder permanece entre os temas que mobilizam a atuação das instituições responsáveis pela segurança e pela fiscalização eleitoral.

O fenômeno não se resume à possibilidade de utilização de dinheiro ilícito durante a campanha, porque envolve também a capacidade de organizações criminosas transformar poder econômico e territorial em influência política, condicionando o ambiente em que determinadas candidaturas são construídas e disputadas.

A partir dessa realidade, o rastreamento dos recursos eleitorais ganha uma dimensão que ultrapassa a conferência formal das contas apresentadas pelas candidaturas. Identificar quem financia, de onde vêm os valores, como eles circulam e quem participa da estrutura que sustenta uma campanha permite aos órgãos de controle acompanhar relações econômicas que podem revelar conexões incompatíveis com a legislação e, ao mesmo tempo, preservar a liberdade de escolha do eleitor diante de estruturas que procuram converter poder econômico ou territorial em representação política.

A dimensão territorial das eleições também interfere nas despesas necessárias para apresentar uma candidatura. Uma disputa presidencial envolve eleitores em todo o país, enquanto uma eleição para o Governo do Estado pode exigir deslocamentos por centenas de municípios. Nas eleições proporcionais, candidatos a deputado percorrem diferentes regiões, disputam espaço dentro das próprias legendas e precisam organizar comunicação, deslocamentos e serviços em território extenso, circunstância que contribui para elevar os custos necessários à construção de uma presença eleitoral.

Essa característica também abre espaço para uma discussão sobre o próprio desenho da representação política, especialmente porque a extensão territorial das campanhas não decorre apenas das estratégias adotadas por cada candidatura, mas também da forma como os eleitores estão distribuídos e de como as cadeiras são disputadas.

O voto distrital misto parte de uma combinação entre a eleição de representantes vinculados a determinados distritos e a escolha de outra parcela das cadeiras pelo sistema proporcional, aproximando territorialmente parte dos candidatos dos eleitores sem retirar dos partidos a representação decorrente do voto proporcional.

No contexto brasileiro, uma mudança dessa natureza alteraria a maneira como os candidatos organizam sua presença política, especialmente nas eleições legislativas, nas quais hoje muitos precisam percorrer grandes extensões para alcançar eleitores espalhados por diferentes municípios.

A delimitação de distritos poderia modificar essa dinâmica, reduzir parte dos deslocamentos e das estruturas necessárias às campanhas e, ao mesmo tempo, exigiria uma discussão cuidadosa sobre a formação dos territórios eleitorais, a distribuição das cadeiras, a representação partidária e o equilíbrio entre a proximidade do representante com sua base e a proporcionalidade do sistema.

O financiamento das campanhas reúne, assim, condições de participação política, circulação econômica e mecanismos de fiscalização que funcionam simultaneamente durante o processo eleitoral. Os valores utilizados pelas candidaturas alcançam empresas, profissionais e trabalhadores, enquanto as regras de arrecadação e prestação de contas permitem registrar as operações e acompanhar sua aplicação.

A experiência acumulada em cada eleição também oferece elementos para avaliar o tamanho das estruturas utilizadas, os custos necessários para alcançar o eleitorado, a distribuição dos recursos e os pontos em que os mecanismos de controle podem ser aperfeiçoados.

Esse aperfeiçoamento pode alcançar tanto a distribuição e a fiscalização dos recursos quanto a própria estrutura das campanhas, com formas mais simples de comunicação, deslocamento, publicidade e mobilização que reduzam despesas sem limitar as condições para que diferentes candidaturas apresentem seus nomes, propostas e projetos ao eleitorado.

A experiência acumulada em cada eleição oferece elementos para avaliar quais estruturas permanecem necessárias, quais custos podem ser racionalizados, como fortalecer o rastreamento das receitas e despesas e de que maneira aprimorar os mecanismos capazes de identificar dinheiro de origem ilícita nas disputas eleitorais.

O avanço dos meios tecnológicos amplia ainda mais esse espaço de revisão, ao criar novas possibilidades de comunicação entre candidatos e eleitores e reduzir, em determinadas situações, a necessidade de grandes estruturas físicas, deslocamentos e operações de campanha. Também merece ser considerado, nesse processo, o tamanho dos tetos de gastos estabelecidos para cada cargo, assim como a distribuição dos recursos e os mecanismos de fiscalização, para que as regras acompanhem as transformações pelas quais a própria atividade política vem passando.

A experiência acumulada nas eleições permite ampliar a discussão para além da escolha entre utilizar ou não dinheiro público e examinar como queremos financiar, organizar e realizar nossas eleições daqui para frente. O avanço dos meios tecnológicos, a possibilidade de campanhas mais simples, a revisão dos tetos de gastos, o aperfeiçoamento da distribuição e da fiscalização dos recursos e o fortalecimento do rastreamento das receitas e despesas podem ser considerados conjuntamente, inclusive para reduzir estruturas e custos que já não encontram a mesma justificativa diante das formas atuais de comunicação.

A comparação entre os recursos destinados às campanhas e as necessidades de áreas como saúde, educação e infraestrutura continuará fazendo parte dessa reflexão, mas ganha outra dimensão quando acompanhada de uma análise sobre o custo das eleições, a circulação desses valores pela economia, a proteção contra a influência de organizações criminosas e as condições necessárias para que diferentes candidaturas possam chegar ao eleitorado.

O tema merece, portanto, uma análise ampla e madura, capaz de preservar o que funciona, corrigir o que precisa ser aprimorado e pensar formas mais simples, transparentes e equilibradas de organizar o financiamento e a própria disputa eleitoral no país.

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